三权分立快成摆设？特朗普四招“关税拳”，逼急美国国会
本文为深度编译，仅供交流学习，不代表日新说观点11月5日，美国最高法院将举行一场口头辩论，审理一桩考验总统紧急权力边界的案件。争议焦点在于，总统是否能援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对全球进口商品实施全面关税。
本案的影响远超贸易政策范畴。美国最高法院的裁决将决定紧急权力是否会成为绕过国会的常规治理工具，这对宪法规定的权力分立和总统权限限制具有深远影响。
本案源于美国总统特朗普（Donald Trump）的一系列行动。他先后宣布三项国家紧急状态，对加拿大、墨西哥加征关税；继而又宣布第四项紧急状态，对全球加征10%的关税，并对特定国家及企业实施最高50%的“对等”关税。特朗普声称，每项措施都是在应对美国国家安全、外交政策或经济所面临的“异常且非凡的威胁”。
随后，多家企业和州政府向联邦法院提起诉讼。布伦南司法中心（Brennan Center for Justice）已在多起案件中提交“法庭之友”意见书，主张长期存在的贸易失衡不构成紧急状态或“异常且非凡的威胁”，且《国际紧急经济权力法》并未授权总统征收关税。 法院现在需要裁定，该法案是否赋予了总统绕过国会、完全自主征收关税的权力。
《国际紧急经济权力法》是什么？它是否授权征收关税？
该法案是总统依据《国家紧急状态法》宣布国家紧急状态时可援引的137项法定权力之一。《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》均在1970年代通过，其背景是当时正值一系列涉及行政权滥用的丑闻爆发。 这两部法律旨在约束总统的紧急权力，而非扩大其权限，意在确保紧急权力仅用于应对真实威胁，而不是作为处理常规、持续性问题时规避国会的手段。
根据《国际紧急经济权力法》，总统可宣布国家紧急状态并采取特定措施，包括“调查、监管或禁止”特定金融交易，以应对“源自美国境外全部或主要部分、对美国国家安全、外交政策或经济构成异常且非凡的威胁”。
历史上，总统曾利用该权力对敌对外国势力实施制裁：例如冻结国际恐怖组织资产、限制武器或危险技术贸易、阻断与外国政府或官员的交易。但从未有总统将该法案解释为授权征收关税，更不用说对友好国家的进口商品实施全面关税。
关税受到一套独立的贸易法律体系管辖，该体系包含了针对国家安全威胁或贸易失衡征收关税的有限权限。但特朗普政府主张，《国际紧急经济权力法》中的“监管”一词涵盖范围足够广泛，足以包含关税措施——包括那些超出了国会贸易法授权的措施——并且法院应尊重总统对国家安全的判断。
正如所有已就案情作出裁决的法院所认定的那样，这种对“监管”一词的扩张性解释未能通过法院解读法律文本的多项测试。国际贸易法院更进一步指出，如果将该法案解释为允许特朗普实施全球性关税，则构成了对国会关税权力的违宪授权。 布伦南司法中心的“法庭之友”意见书则提供了驳斥政府法律解释的另一依据：赋予法律未明确规定的权力，将违背《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》的立法初衷——即约束总统行使紧急权力的行为。
本案为何关乎三权分立？
宪法将“征收关税”及规范对外贸易的权力赋予国会，而非总统。长期以来，国会通过多部法律将部分权力授予行政部门行使，这些法律明确规定了在特定条件下可征收关税，通常还设有时间限制或关税上限。然而，特朗普正试图绕过这些法律及其精心设计的限制条款，通过宣布国家紧急状态并援引《国际紧急经济权力法》——一部甚至未提及关税的法律——来达到目的。
更严重的是，特朗普政府主张法院无权审查紧急状态是否存在，也无权审查援引《国际紧急经济权力法》的前提条件——即“异常且非凡的威胁”是否成立。分析人士认为，政府要求法院绝对服从的意图已昭然若揭。长期的贸易关系无论如何都不能被视为“紧急状态”——该术语特指突发性、不可预见的事件。而与全球几乎所有国家存在的贸易关系所构成的“威胁”，更谈不上“异常且非凡”。
如果最高法院认可特朗普援引《国际紧急经济权力法》征收关税的合法性，将为“紧急状态治理”确立危险的先例。 未来的总统或许可借虚构的紧急状态，在从气候政策到技术监管等诸多领域单方面行动（特朗普仅在就任头九个月就已宣布九次国家紧急状态，远超《国家紧急状态法》颁布以来历任美国总统）。
总统不仅能绕过国会的授权行事——在许多情况下，他们还能规避本应禁止其行动的法律。外界担忧，这将彻底颠覆总统与国会在几乎所有立法领域的权力平衡。
最高法院可能如何裁决？
法院应当驳回特朗普政府关于总统权限不受审查的主张，并废除关税。要达成此结果存在多种可能的路径。法院可裁定：不存在国家紧急状态；或者长期贸易失衡不构成“异常且非凡的威胁”；或者《国际紧急经济权力法》无论在何种情况下均不授权征收关税。 法院亦可作出更狭义的裁决：即该法案仅授权针对特定外国威胁采取精准、相称的措施，而非全球性的普适关税。
任何一种裁决都将重申国会对贸易政策的优先权。 更广泛而言，这些裁决将重申一项原则：征收全球性关税这类强大权力，必须获得明确的法律授权。
另一方面，法院也可能支持特朗普，认定其拥有基于经济威胁的主张、宣布国家紧急状态并征收关税的广泛权力。如果法院支持总统——或者，即便在《国际紧急经济权力法》是否涵盖关税的问题上驳回了总统的主张，却同意法院无权质疑“紧急状态”或“异常且非凡的威胁”是否存在——这都将开创危险的先例。 此举恐将诱使特朗普及未来的总统利用紧急权力，绕过国会推行其政策议程。
如果总统认为全球性关税符合国家利益，他就应该向国会陈述其主张。立法者们可以通过常规的立法程序来决定是否采纳其方案，并在此过程中进行民主辩论且向选民负责。 这既是宪法设想的程序，也是当前应采取的正当途径。
11月5日，最高法院的法官们将要审视的，不仅仅是《国际紧急经济权力法》的条文。他们审视的，是“紧急状态”这个词的分量。如果长期的贸易逆差可以被定义为“异常且非凡的威胁”，那么下一个“紧急状态”又会是什么？这个问题的答案，将决定那扇绕过国会辩论的侧门，是被轻轻关上，还是被彻底敞开。
“紧急权力”的边界究竟应该在哪里？欢迎在评论区聊聊你的看法。
作者：伊丽莎白·戈伊廷
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